Temas Derecho Administrativo/Grupo Fuentes del Derecho Administrativo
Actualizado al 10 de abril de 2018
FUENTES CON RANGO LEGAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: LA LEY
Sumario
I.-Introducción
II.-Ley. Concepto
III.-Ley Administrativa
IV.-Principios
V.-Procedimiento Legislativo
VI.-Vigencia
VII.-Extinción
VIII.-Clasificación
FUENTES CON RANGO LEGAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: LA LEY
I.- Introducción
La Constitución define lo que debe entenderse por Ley en su Artículo 202 que dice “(…) el acto sancionado por la Asamblea Nacional como cuerpo legislador (…)” (Asamblea Nacional Constituyente (ANC), 1999), es decir debe tomarse por Ley la que formalmente y con sus procedimientos sancione la Asamblea Nacional.
Ahora bien, en nuestro ordenamiento jurídico, hay actos normativos que se les otorgan “Rango, Fuerza y Valor de Ley”, y tal como lo señala Peña (2004, p. 211), cuando nos referimos a fuentes de rango legal, debemos entender así al “(…) conjunto de actos normativos caracterizados por estar ubicados, conforme al principio de jerarquía normativa, en el grado inferior a la Constitución (…)”, y se les otorga la Fuerza, Rango y Valor de Ley, a todas las normas que son sancionadas por cualquier órgano, en uso de sus competencias y en ejecución directa e inmediata de la Constitución. Se equiparan: en el rango, por poseer igual jerarquía; en la fuerza, fuerza activa “capacidad de innovación añadiendo nuevas reglas de Derecho” (Araujo-Juárez, 2013, p. 76);y, fuerza pasiva, “capacidad de resistencia o bloqueo cuyas disposiciones son indisponibles frente a las demás normas” (p. 76), y el valor, valen igual a una ley, tal como lo enuncia la doctrina española, y para Peña (p. 221) “ (…) alude a la condición que detentan únicamente los actos normativos que están sujetos al régimen jurídico exclusivo de impugnación por ante el órgano competente de la Jurisdicción Constitucional (Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia) (…)”.
A los fines del estudio de las Fuentes de Rango Legal vamos a seguir la distinción que hace la Constitución, en el sentido de diferenciarlas al darle la connotación de Ley a la sancionada por la Asamblea Nacional como órgano legislador, y más adelante estudiaremos el Decreto Ley, acto que tiene el Rango, Fuerza y Valor de Ley, es decir, igual jerarquía normativa e igual fuerza activa y pasiva que la Ley, y similar Valor a los efectos de su impugnación ante la Jurisdicción Constitucional.
II. Ley. Concepto
Es importante, antes de Definir lo que debe entenderse por Ley, las acepciones que el término adopta. En sentido: a.- Amplísimo, coinciden Juárez-Araujo (p. 76) y Peña (p. 225) equivale a decir derecho objetivo, toda norma jurídica que integre el ordenamiento jurídico; b.- Amplio, es el similar a norma escrita, cualquiera sea el rango o la fuente de producción; y en sentido stricto sensu o sentido restringido, es ley formal, definida ut supra tal como lo dice el artículo 202 de la Constitución, que es la sancionada por el Poder Legislativo como cuerpo legislador.
Importante es apuntar que en Venezuela como Estado Federal, hay pluralidad de órganos productores de normas, en ejecución directa e inmediata de la Constitución, por lo tanto a dichas normas jurídicas también se les denomina leyes (Peña, p. 225).
De igual modo, podemos distinguir entre lo que se entiende por ley material y ley formal. Ley material, es “aquella que contiene proposiciones jurídicas (…) su finalidad es incidir sobre las situaciones jurídicas de las personas, independientemente del órgano de donde proviniese”, mientras que ley formal, al contrario de la anterior, no contiene tales “proposiciones jurídicas, y se limitaba a fijar las reglas de organización y funcionamiento interno del Estado, o de sus órganos o agentes (…) ley, pero únicamente por su forma, emanaba del Parlamento, pero no por su contenido” (p. 231).
Para Araujo-Juárez (p. 77), dada la definición Constitucional de Ley, para otorgarle a una norma el carácter de Ley debe reunir los siguientes requisitos: a.- Que emane del órgano legislador o del Poder Legislativo Nacional; b.- Que dicha emanación sea en el ejercicio de la función legislativa; y, c.- Haber sido promulgada y publicada con la denominación de Ley.
III. Ley Administrativa
A los fines de determinar si una norma detenta el carácter de norma administrativa, hay que distinguir si la misma presupone su afectación o destino a los sujetos denominados Administraciones Públicas, a regular las relaciones jurídicas donde esta categoría de sujetos intervenga.
Enuncia Araujo-Juárez, citando a Garrido Falla, los supuestos para considerar a una Ley como administrativa: “(i) sus normas tienen carácter imperativo (ius cogens); y (ii) su ejecución aparece encomendada, precisamente, a un organismo dependiente de una Administración Pública” (p. 78).
IV. Principios
Las normas dentro del Ordenamiento jurídico se articulan a través de los siguientes principios: presunción de constitucionalidad, competencia, irretroactividad y publicidad (Araujo-Juárez, p. 78).
a. Principio de Presunción de Constitucionalidad
Los actos jurídicos provenientes del ejercicio del Poder Público gozan de legitimidad, es decir se presumen conformes a derecho, salvo prueba en contrario, y de este principio de Derecho Público se deriva también la conformidad de la Ley a la Constitución, o presunción de constitucionalidad de la ley, salvo prueba en contrario, es decir es un principio Iuris tantum, que acudiendo a la instancia determinada para el control constitucional, pudiera desvirtuarse y declararse la inconstitucionalidad de la ley recurrida.
b. Principio de la Competencia
Dentro de los Estados Federados existen múltiples órganos con poder normativo, pero cada órgano tiene asignado o encomendado un ámbito material para dictar un tipo de norma, donde los demás órganos con poder normativo tienen restringida la facultad para producir la misma norma para el mismo supuesto de hecho.
Tal como lo expresa Araujo-Juárez que
Se le asigna a ciertos órganos un poder normativo para que, por medio de determinado tipo de normas se regulen unas materias precisas y concretas, de tal manera que esas normas y esos órganos serán los únicos que podrán regular la materia que se les asigna (p. 79).
c. Principio de Irretroactividad
Este principio tiene rango constitucional, consagrado expresamente en el artículo 24 de la Constitución que dice
CRBV Artículo 24 Ninguna disposición legislativa tendrá efecto retroactivo, excepto cuando imponga menor pena. Las leyes de procedimiento se aplicarán desde el momento mismo de entrar en vigencia, aun en los procesos que se hallaren en curso; pero en los procesos penales, las pruebas ya evacuadas se estimarán en cuanto beneficien al reo o rea, conforme a la ley vigente para la fecha en que se promovieron. Cuando haya dudas se aplicará la norma que beneficie al reo o a la rea.
Este principio rige tanto para las disposiciones legislativas o actos normativos así como también para los actos no normativos o actos administrativos de efectos particulares y actos administrativos de efectos generales (p. 79).
d. Principio de Reserva Legal
Este principio indica que la Constitución asigna a la ley formal, que es la sancionada por el órgano legislador o el Poder Legislativo en función legislativa, determinadas materias. Este principio proviene de la doctrina alemana, formulado por Otto Mayer (p. 80).
El deslindar competencias entre el Parlamento y el Ejecutivo, posibilita la institución de la Reserva Legal “tan cara al régimen democrático y a los derechos humanos” (Peña Solís, 2004, p. 231).
Indica Lares Martínez (2010, p. 73-74) que la Constitución comprende numerosas materias que admiten regulación por ley, y no por decretos leyes, además citando a José Antonio García-Trevijano Fos dice que por mandato legal también hay materias reservadas a la Ley, y que ciertamente cuando “una materia ha sido regulada por ley queda automáticamente incorporada a la reserva legal”, por cuanto una ley puede ser derogada por otra ley.
e. Principio de Publicidad
En virtud del principio de seguridad jurídica, las leyes y demás actos normativos deben ser publicados en los pertinentes órganos de divulgación oficial, y al respecto el artículo 174 de la Constitución indica la vigencia de la ley a partir de su publicación en la Gaceta Oficial de la República o desde la fecha que dicha ley indique (Araujo-Juárez, p. 80).
V. Procedimiento Legislativo
Iniciativa Legislativa
En el Título V, relativo al Poder Legislativo Nacional, Sección Cuarta, se encuentra todo lo referente a la formación de las leyes. En el Artículo 204, está lo relativo a quienes tienen la iniciativa de las leyes que dice:
CRBV Artículo 204 La iniciativa de las leyes corresponde: 1. Al Poder Ejecutivo Nacional. 2. A la Comisión Delegada y a las Comisiones Permanentes. 3. A los y las integrantes de la Asamblea Nacional, en número no menor de tres. 4. Al Tribunal Supremo de Justicia, cuando se trate de leyes relativas a la organización y procedimientos judiciales. 5. Al Poder Ciudadano, cuando se trate de leyes relativas a los órganos que lo integran. 6. Al Poder Electoral, cuando se trate de leyes relativas a la materia electoral. 7. A los electores y electoras en un número no menor del cero coma uno por ciento de los inscritos e inscritas en el registro civil y electoral. 8. Al Consejo Legislativo, cuando se trate de leyes relativas a los Estados.
CRBV Artículo 205 La discusión de los proyectos de ley presentados por los electores y electoras conforme a lo dispuesto en el artículo anterior, se iniciará a más tardar en el período de sesiones ordinarias siguiente al que se haya presentado. Si el debate no se inicia dentro de dicho lapso, el proyecto se someterá a referendo aprobatorio de conformidad con la ley.
Consulta
Cuando se legisle en materias relativas a los Estados, la Asamblea Nacional consultará a través de los Consejos Legislativos, y establecerá los mecanismos de consulta a la sociedad civil (ANC, 1999), tal como está establecido en el Artículo 206, ejusdem
CRBV Artículo 206 Los Estados serán consultados por la Asamblea Nacional, a través del Consejo Legislativo, cuando se legisle en materias relativas a los mismos. La ley establecerá los mecanismos de consulta a la sociedad civil y demás instituciones de los Estados, por parte del Consejo en dichas materias.
Primera Discusión
En el Artículo 207, la Constitución dispone la doble discusión que hay que darle a todo proyecto de ley, y el Artículo 208, ejusdem, está dispuesto lo concerniente a la primera discusión que debe dársele al proyecto de ley, donde indica:
CRBV Artículo 207 Para convertirse en ley todo proyecto recibirá dos discusiones, en días diferentes, siguiendo las reglas establecidas en esta Constitución y en los reglamentos respectivos. Aprobado el proyecto, el Presidente o Presidenta de la Asamblea Nacional declarará sancionada la ley.
CRBV Artículo 208 En la primera discusión se considerará la exposición de motivos y se evaluarán sus objetivos, alcance y viabilidad, a fin de determinar la pertinencia de la ley, y se discutirá el articulado. Aprobado en primera discusión el proyecto será remitido a la comisión directamente relacionada con la materia objeto de la ley. En caso de que el proyecto de ley esté relacionado con varias comisiones permanentes, se designará una comisión mixta para realizar el estudio y presentar el informe. Las comisiones que estudien proyectos de ley presentarán el informe correspondiente en un plazo no mayor de treinta días consecutivos.
Segunda Discusión
En la segunda discusión se recibe el informe de la Comisión a quien se le remitió en la primera discusión, quién debe presentar informe al darse la segunda discusión al proyecto de ley. Y comienza a discutir el proyecto artículo por artículo, y de haber modificaciones se devolverá a la comisión para que la presente nuevamente en un plazo perentorio de 15 días continuos, de lo contrario debe declararse sancionada la Ley, tal como lo prevé el artículo 209 Constitucional (ANC, 1999).
Promulgación y Publicación
Una vez sancionada la Ley, (Artículo 213 CRBV) se extenderá por duplicado a los efectos de su firma por el Presidente, los dos vicepresidentes y el secretario de la Asamblea Nacional, con la fecha de aprobación definitiva, y el otro ejemplar será enviado al Presidente de la República para su promulgación.
El Presidente de la República promulgará la ley dentro de los diez siguientes al recibo, tal como lo formula el Artículo 214 que dice:
CRBV Artículo 214 El Presidente o Presidenta de la República promulgará la ley dentro de los diez días siguientes a aquél en que la haya recibido. Dentro de ese lapso podrá, con acuerdo del Consejo de Ministros, solicitar a la Asamblea Nacional, mediante exposición razonada, que modifique alguna de las disposiciones de la ley o levante la sanción a toda la ley o a parte de ella. La Asamblea Nacional decidirá acerca de los aspectos planteados por el Presidente o Presidenta de la República, por mayoría absoluta de los diputados o diputadas presentes y le remitirá la ley para la promulgación. El Presidente o Presidenta de la República debe proceder a promulgar la ley dentro de los cinco días siguientes a su recibo, sin poder formular nuevas observaciones. Cuando el Presidente o Presidenta de la República considere que la ley o alguno de sus artículos es inconstitucional solicitarán el pronunciamiento de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en el lapso de diez días que tiene para promulgar la misma. El Tribunal Supremo de Justicia decidirá en el término de quince días contados desde el recibo de la comunicación del Presidente o Presidenta de la República. Si el Tribunal negare la inconstitucionalidad invocada o no decidiere en el lapso anterior, el Presidente o Presidenta de la República promulgará la ley dentro de los cinco días siguientes a la decisión del Tribunal o al vencimiento de dicho lapso.
La Ley quedará promulgada al publicarse con el correspondiente “Cúmplase” en la Gaceta Oficial, tal como lo dice el Artículo 215 de la Constitución, y de no ser promulgada la ley sancionada por el Presidente, lo hará la Asamblea Nacional, tal como lo señala Artículo 216 CRBV.
VI. Vigencia
La ley, luego de sancionada y posteriormente promulgada y publicada con el correspondiente cúmplase en la Gaceta Oficial, comienza a tener una vigencia indefinida, integrándose así al Ordenamiento jurídico, y comienza a tener eficacia inmediatamente si no está condicionada por el propio legislador a ninguna vacatio legis.
VII. Extinción
Las leyes pierden vigencia por las formas establecidas en la Constitución, derogación por otras leyes o abrogación a través de referendo, o cualquier otra forma establecida por la Constitución, sea por nulidad, parcial o total de la ley, en la jurisdicción constitucional, al ser expulsadas del Ordenamiento jurídico por inconstitucionalidad.
Para Araujo-Juárez, la derogatoria de una ley puede ser expresa, al ser señalada manifiestamente en la ley que la sustituye o deroga, y tácita o implícitamente, cuando sus normas son incompatibles con una ley de la misma jerarquía o por una norma superior, allí “el operador jurídico verifica la incompatibilidad entre las normas” (p. 84).
VIII. Clasificación de las Leyes
Las Leyes se clasifican en:
a. Ley Orgánica
b. Ley Ordinaria
c. Ley Aprobatoria de Tratado
d. Ley Habilitante
e. Ley de Bases
f. Ley de Armonización
Referencias
Araujo-Juárez, J. (2013). Derecho Administrativo. Caracas : Ediciones Paredes.
Asamblea Nacional Constituyente. (diciembre de 1999). Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Caracas, Venezuela.
Lares Martinez, E. (2010). Manual de Derecho Administrativo. Caracas, Venezuela: Editorial Exlibris.
Peña Solís, J. (2004). Manual de Derecho Administrativo Adaptado a la Constitución de 1999. Caracas: Editorial Texto, C.A.
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